Cet article est extrait du n° 172 des Cahiers de l'IAU « Coupes et découpes territoriales - Quelle réalité du bassin de vie ? ».

De l'intercommunalité aux coopérations souples

08 décembre 2014Agnès Parnaix et Isabelle Zugetta

Coopérations de projets ou d’intérêts, les « coopérations souples » se développent entre collectivités afin de répondre à certains besoins locaux d’intermédiation supracommunautaire. Pour autant, et quelle qu’en soit la tentation, ces structures ne sont pas si simplement susceptibles d’évoluer vers une forme plus intégrée d’intercommunalité.

Face à l’émiettement communal, « les structures intercommunales ont permis aux élus de faire l’apprentissage du travail en commun en dépassant le cadre devenu trop étroit de leurs communes respectives, pour adopter une démarche de solidarité territoriale élargie »1. Toutefois, en raison de la fragmentation d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales fixe, parmi ses objectifs, au côté de l’achèvement de la couverture intercommunale, la rationalisation et l’élargissement de leurs périmètres.

Le « bassin de vie », une référence pour les périmètres intercommunaux

Afin d’améliorer la cohérence des périmètres intercommunaux, la prise en compte du « bassin de vie » comme espace de solidarité fait partie des orientations proposées par cette loi. Néanmoins, le législateur – prudent – s’abstient de définir cette notion, tandis qu’il renvoie à la définition de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) pour les unités urbaines, autre référence en matière de cohérence territoriale. Près de quatre ans après son inscription dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) en son article 5210-1-1, il est intéressant d’analyser comment le concept de bassin de vie est pris en compte dans le cadre de l’élaboration du schéma régional de coopération, devant conduire (sauf exceptions) les 41 EPCI à fiscalité propre de la grande couronne, dont le siège se situe dans l’unité urbaine de Paris, à atteindre, au 1er janvier 2016, le seuil démographique minimal de 200 000 habitants2.

Le « bassin de vie », une intercommunalité « rêvée »

La notion de bassin de vie recueille, auprès des élus, un écho certain. Appelant de leurs voeux des structures de proximité, de nombreux élus ont eu recours à la rhétorique du bassin de vie, lors de la réunion de la commission régionale de la coopération intercommunale du 5 septembre 2014. À travers cette notion floue, nombre d’entre eux trouvent un argument pour affirmer leur opposition aux projets d’EPCI proposés par le préfet de région, qu’ils jugent surdimensionnés. Selon eux, une intercommunalité à l’échelle du bassin de vie rend possible la proximité – de façon parfois concurrente avec l’échelon communal – grâce au dialogue des élus avec les habitants. Par opposition, les périmètres intercommunaux, jugés trop larges, distendraient ces liens, compromettraient la prise en compte des besoins locaux dans la délivrance du service public, allongeraient les délais de réponse et nuiraient à l’efficacité du service.
Pour les élus, le « bassin de vie » constitue, également, le territoire sur lequel s’organisent une mixité des fonctions territoriales et l’offre d’équipements publics ou privés (commerces, divers équipements publics, communautaires ou non). Ainsi défini, le bassin de vie remporte l’adhésion du plus grand nombre, en offrant une grande souplesse d’interprétation. Cette conception des bassins de vie, comme « territoires vécus au quotidien par les habitants » est autoproductrice d’une certaine réalité pratique. En modifiant l’offre de services publics, et les maillages d’équipements et de services, les intercommunalités orientent les déplacements des habitants. De ce fait, les modifications de périmètres intercommunaux ont une incidence sur la fréquentation de services et d’équipements et modulent les territoires vécus par les habitants. Néanmoins, cette conception du bassin de vie simplifie et uniformise les multiples échelles temporelles et spatiales qui rythment la vie quotidienne des habitants. Ainsi la carte intercommunale, faite d’une juxtaposition de pavés parfaitement emboîtés, ne peut rendre compte de la réalité complexe des bassins de vie, tout particulièrement en milieu urbain.
Dès lors, faut-il comprendre le développement assez récent de « coopérations souples » comme une tentative de remédier à la rigidité des périmètres intercommunaux ?

Les « coopérations souples » : contours flous et fluctuants

En complétant et modifiant les maillages d’équipements et de services, les intercommunalités orientent les déplacements des habitants. pjc &co/Flickr

La « coopération souple » correspond à toutes les actions peu formalisées destinées à produire des axes de coopération entre acteurs. Cette définition floue, jointe à une absence de sources officielles, en rend difficile tout recensement à moins d’y combiner quelques critères complémentaires. Ainsi, la coopération souple regrouperait, dans le cadre de cet article, les modalités peu formalisées et volontaires de dialogue entre élus (impliquant le cas échéant d’autres partenaires), d’échelle territoriale intermédiaire, qui introduisent des réflexions assez générales sur l’avenir des territoires. Du fait de leur souplesse, ces coopérations présentent un caractère instable, se manifestant également par l’évolution de leur statut juridique ou encore par la flexibilité de leur périmètre, modifié au gré des entrées et sorties de membres.

Coopérations d’objectifs ou d’intérêts

En dépit de ces limites, la coopération souple répond à certains besoins sur le plan local. En effet, les objectifs légaux assignés aux communautés, les projets auxquels elles participent, peuvent les amener à dialoguer avec des partenaires issus de la sphère privée et/ou à interagir sur des territoires plus vastes que leur périmètre, malgré leur contrainte de territorialité. Elles dialoguent ainsi, à l’échelon supracommunautaire, en vue d’assurer une meilleure articulation et coordination de l’action publique (enseignement supérieur, emploi, déplacements, environnement, etc.) ou de porter des réflexions communes.
Cette fonction d’intermédiation peut être remplie par les coopérations souples, en complément d’autres formes d’intercommunalités, telles que les syndicats, le plus souvent dédiés à la gestion de services publics (eau, assainissement, etc.) ou chargés, sur le plan réglementaire, de l’élaboration de schémas de cohérence territoriale. Néanmoins, les « coopérations d’objectifs » ne résument pas l’ensemble des motivations locales. Certaines coopérations souples tirent d’abord leur origine de coalitions d’intérêts, dans une optique stratégique et/ou défensive. Les collectivités territoriales ainsi réunies s’organisent en communauté d’intérêts pour peser davantage dans les négociations, notamment face à l’État.

Coopération souple, préfiguration d’intercommunalités ?

Certaines structures sont-elles susceptibles d’évoluer vers une forme plus intégrée d’intercommunalité ? Dans le cadre de l’élaboration du schéma régional de coopération intercommunale, la tentation pourrait être forte pour l’État d’assimiler coopération souple et velléités de rapprochement communautaire, dans certains secteurs (Grand Roissy, centre Essonne Sénart, par exemple). Le préfet de région, en proposant le 28 août dernier, pour les futures intercommunalités, de larges périmètres allant jusqu’à grouper 800 000 habitants, leur assigne un rôle de gestion de projet et renvoie aux communes la responsabilité des services de proximité.
Néanmoins, la plupart des élus se démarquent de cette posture : les démarches interterritoriales de coopération souples, loin de constituer les prémices d’une forme plus intégrée d’intercommunalité, constituent, pour nombre d’entre eux, une « chambre de résonnance » de leurs revendications, en vue de préserver l’identité de structures dont ils sont les représentants. S’ils estiment que le rôle de ces outils coopératifs est dévoyé, d’aucuns peuvent aller jusqu’à s’en retirer. Quels que soient les périmètres arrêtés en 2016, les intercommunalités de demain seront-elles, in fine, des structures de proximité qui délivrent des services à la population et équipent les territoires des « bassins de vie » ou des structures appelées à porter des projets structurants ? La réponse est connue. Elles seront – parce qu’elles le sont déjà – les deux à la fois, conciliant services, équipements et projets, dans un modèle de coopération à la française. Le projet de loi pour une Nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRe), présenté en conseil des ministres en juin dernier, pourrait encore renforcer cette double identité.

Agnès Parnaix est chargée d'études à l'IAU îdF, pôle gouvernance. Isabelle Zugetta est chargée d'études à l'IAU îdF, spécialiste des questions d'intercommunalités.

1. Projet de loi de réforme des collectivités territoriales (exposé des motifs, titre III, développement et simplification de l’intercommunalité).
2. Loi du 27 janvier 2014 de Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (Maptam).

Contours et marges de la notion de coopérations souples

L’analyse des marges de la notion de « coopérations souples » retenue ici permet d’en mesurer la portée, et les limites. Les initiatives visées ici impliquent un portage par les élus, ce qui écarte les structures initiées par l’État (établissement publics d’aménagement) ou portées uniquement par des acteurs privés (un grand nombre d’associations). D’échelle intermédiaire, parfois interterritoriale, ces structures ne comprennent ni le syndicat Paris Métropole, dont le périmètre potentiel s’étend à l’ensemble de l’unité urbaine de Paris, ni celles qui se rapportent à des périmètres interstitiels tels que l’entente Aubervilliers-Pantin. Elles portent une réflexion plurisectorielle structurante, qui peut tendre vers un quasi-projet de territoire, tels le syndicat mixte d’études et de projet de l’Est parisien (Actep) ou la Vallée scientifique de la Bièvre (VSB).
Les agences d’urbanisme, lieux de dialogue entre élus et de construction d’une vision partagée de leur territoire, sont également incluses (agences d’urbanisme de Seine Aval et d’Essonne Seine Orge). Les structures formées en vue de prendre en charge une thématique particulière ou de mener exclusivement un projet d’aménagement opérationnel (syndicat mixte pour l’aménagement de la plaine de Pierrelaye- Bessancourt) ne sont pas incluses, sauf si leur activité les conduit à élargir leurs réflexions. Ainsi, ces « lieux » peuvent être dotés d’une personnalité juridique (associations) ou non (alliances, ententes). Ils comprennent peu d’EPCI, sauf certains syndicats à vocation généraliste (parcs naturels régionaux, par exemple). Ainsi, les critères juridiques illustrent le contenu de la notion de coopération souple, plus qu’ils ne l’orientent.