Droit de l’alimentation et territoires : un jeu de rôle complexe

27 février 2017Florence Arnaud, Alexandra Cocquière

Les collectivités territoriales se saisissent de plus en plus des questions alimentaires. Quels sont leurs champs d’action et leur légitimité ? À priori, l’autorité normative des collectivités territoriales est limitée en raison de la hiérarchie traditionnelle des normes et en l’absence de compétences expressément liées à l’alimentation. Toutefois, à bien y regarder, les territoires exercent des prérogatives importantes en la matière.

L’alimentation à l’aune de la hiérarchie des normes

Conformément à la hiérarchie classique des normes, nommée pyramide de Kelsen1, toute norme doit, pour être valable et opposable à autrui, respecter les normes qui lui sont supérieures. En France, en simplifiant, cette organisation pyramidale se présente ainsi :

Selon cette hiérarchie, la loi du 13 octobre 2014, par exemple, dite « loi d’avenir » – qui définit les grandes lignes de la politique publique française en matière, notamment, d’alimentation – ou encore la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages – indirectement liée au contenu de nos assiettes – doivent être conformes aux normes à valeur constitutionnelle et internationales.

La Constitution définit un certain nombre de droits fondamentaux de la population. Ainsi par exemple, les « conditions nécessaires à [notre] développement » doivent être assurées par la Nation2 ; tout être humain « dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence »3 ; chacun a le droit de « vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé »4 ou encore la France « respecte toutes les croyances »5. Le Conseil constitutionnel veille au respect de ces règles, qui ne souffrent aucune dérogation et posent le cadre dans lequel les autorités de rang inférieur peuvent agir.
Si le droit à l’alimentation ne trouve pas de traduction explicite dans ces principes à valeur constitutionnelle, il est sous-jacent aux obligations qui en découlent. À titre d’illustration, l’aide alimentaire aux plus démunis, financée par l’Union européenne6, participe de ces obligations.
Notre droit de l’alimentation est majoritairement (80 à 90 %) gouverné par les traités internationaux : nos normes de commercialisation ne doivent pas créer d’obstacle « non nécessaire » au commerce international7, les normes alimentaires internationales du Codex Alimentarius s’imposent à tous8, l’étiquetage de ce que nous consommons en France relève très principalement de normes communautaires9, etc. En outre, les décisions des juridictions internationales et européennes chargées de veiller au bon respect de ces normes internationales s’imposent aux États membres.
Ces textes à valeur supra légale peuvent toutefois prévoir eux-mêmes que les lois ou autorités nationales en restreignent la portée lorsque cela est, par exemple, nécessaire « à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui »10. Il peut donc être donné au niveau local, à l’administration pénitentiaire par exemple en matière de droit de chacun de manifester sa religion ou sa conviction par des pratiques alimentaires11, une liberté d’appréciation précieuse. La Cour européenne des droits de l’homme veillera alors à ce que les autorités nationales pèsent « de manière équitable les intérêts » en présence12, mais la marge de manœuvre locale n’en demeure pas moins réelle.
Les textes internationaux, bien qu’essentiels, n’ont pas vocation à tout réglementer – notamment pour des questions de souveraineté nationale. Dès lors, les textes nationaux, le cas échéant, viennent les préciser13 ou les compléter et dans certains cas, ils peuvent pallier un accord international encore non trouvé14.

Quid des compétences publiques en matière d’alimentation ?

Les missions régaliennes et le rôle d’impulsion-accompagnement de l’État

Les services déconcentrés de l’État – préfets de région et de département – sont en charge de la « mise en œuvre » des politiques publiques, se traduisant par des actions impliquant non seulement les représentants de l’État, mais également les élus locaux, les professionnels, des représentants des usagers et du secteur association.
Le code rural débute sur la définition des finalités de la « politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation, dans ses dimensions internationale, européenne, nationale et territoriale » (art. L.1). Cette politique est définie autour d’une série de 17 items qui montre l'ampleur et la diversité des domaines concernés. Sont cités notamment les enjeux de qualité nutritionnelle et de salubrité alimentaire, de développement durable des filières de production et de transformation, des circuits courts ou encore de l’information du consommateur.
L’État joue un rôle mobilisateur : il « encourage », « facilite », « accompagne »15 un certain nombre d’actions pour concrétiser cette politique. Par exemple, l’État peut « afin de disposer des éléments nécessaires à l'élaboration et à la mise en œuvre de la politique publique de l'alimentation, imposer aux producteurs, transformateurs et distributeurs de produits alimentaires (…) la transmission de données de nature technique, économique ou socio-économique relatives à la production, à l'importation, à la transformation, à la commercialisation et à la consommation de ces produits » (art. L. 230-2 C. rural).
En outre, l’État, toujours dans le cadre de la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation, « veille, notamment par la mise en œuvre de ses missions régaliennes, à la sécurité sanitaire de l'alimentation ». On observe les recoupements avec le domaine plus large de la santé publique. Les directions départementales de la protection des populations (DDPP) veillent ainsi à la salubrité et à la maîtrise de l’hygiène des denrées au niveau de la production, à la qualité nutritionnelle des denrées en restauration sociale, à la sécurité sanitaire des produits importés et exportés, préviennent les risques de contamination des aliments et gèrent les alertes alimentaires, etc. Les organismes étatiques apportent leur contribution, telles les agences régionales de santé (ARS) qui sont pilotes de la politique nationale de santé au niveau local16, dans le cadre de projets régionaux de santé (PRS), avec coordination d’un Conseil national de pilotage (CNP) : veille et sécurité sanitaire, information et programmes régionaux nutrition-santé, préservation de la qualité de l’air et de l’eau, etc., sont autant de domaines de diagnostic, information, voire action régionale en lien avec notre alimentation. En outre, l’État, au travers de son action en faveur du développement durable, développe notamment des campagnes et des dispositifs de lutte contre le gaspillage alimentaire.

Une politique de l’alimentation à l’intersection des compétences diverses des collectivités

Les collectivités ont, elles aussi, un rôle à jouer pour apporter leur pierre à la politique de l’alimentation. Il est à noter que si celles-ci veulent engager une politique dans le domaine de l’alimentation, encore faut-il qu’elles en aient la compétence17. Mais une telle compétence existe-t-elle ?
Lorsque l’on examine les différents textes définissant les compétences des collectivités, on observe qu’aucune d’elles ne vise explicitement l’alimentation18. On peut en revanche rattacher diverses actions aux compétences définies, en fonction de l’enjeu alimentaire concerné.
À titre d’illustration, les documents d’urbanisme peuvent délimiter les espaces agricoles à préserver, prévoir des jardins familiaux ou encore définir des dispositions relatives à la logistique, notamment pour faciliter l’approvisionnement d’un territoire. En outre, il est intéressant de souligner que si les documents d’urbanisme ne peuvent outrepasser leur objet en définissant des règles ou orientations visant, en tant que tels, le développement des circuits courts ou de l’agriculture biologique par exemple, de telles préoccupations apparaissent dans les objectifs de ces documents, justifiant ainsi le parti pris pour une certaine organisation spatiale. Le schéma directeur « Île-de-France 2030 » qui fait figurer l’enjeu alimentaire parmi les « défis, projet spatial régional et objectifs » de celui-ci, en est un exemple19.
La responsabilité de la restauration collective en milieu scolaire et périscolaire est conférée aux communes ou intercommunalités pour l’école primaire, aux départements pour les collèges et aux régions pour les lycées20, dans le respect, notamment, de consignes de sécurité sanitaire21 et de nutrition établies par l’État22. Dans ce cadre, les collectivités peuvent, en outre, jouer un rôle en matière de promotion d’une alimentation de qualité et diversifiée, d’éducation alimentaire, d’accessibilité en termes de tarification ou de lutte contre le gaspillage alimentaire.
Le levier des aides financières contribue également aux politiques alimentaires. Elles peuvent être rattachées notamment à la compétence des départements en matière de solidarité auprès des territoires ruraux (aides au développement de la culture biologique ou à la création d’Associations pour le maintien d'une agriculture paysanne – Amap) ou de l’action sociale (aide alimentaire). Au travers de leurs compétences en matière économique, les régions peuvent définir des stratégies visant le soutien à la production locale ou des filières s’inscrivant dans une politique de développement durable23. Par ailleurs, les régions, depuis une période récente, gèrent les fonds européens structurels24, qui visent notamment le soutien aux « circuits d’approvisionnement courts » et aux « marchés locaux »25.
Quel rôle pour les intercommunalités ? On assiste à une montée en puissance de ces dernières qui s’est accélérée dans une période récente – tout particulièrement à l’occasion des lois NOTRe et Maptam. Elle s’est traduite par l’élargissement des compétences transférées de la commune au groupement auquel elle appartient, son intensité variant en fonction du type de groupement : communauté de communes, communauté d’agglomération, communauté urbaine ou métropole. Comme vu ci-dessus, on pourrait énumérer un certain nombre d’actions pouvant être reliées aux compétences des intercommunalités, notamment en matière d’aménagement ou d’environnement.
Tous les éléments évoqués supra présentent une tonalité toute particulière pour les métropoles. Il ne s’agit pas tant d’une question institutionnelle que d’une question d’échelle de fonctionnement urbain26, de densité de population, de niveau de consommation et de difficultés à préserver les espaces agricoles face à la pression foncière. La politique métropolitaine de demain – impliquant les intercommunalités, mais pas uniquement – devra transcender les choix politiques communaux proches des citoyens et des besoins de petite échelle, et sera confrontée au défi de concilier compétitivité et valorisation économique, d’une part, avec les besoins alimentaires complexes et spécifiquement locaux de sa population, d’autre part.
Au total, les interventions des collectivités, au prisme de leurs compétences légales, sont certes nombreuses – les exemples cités pourraient être multipliés –, mais elles ne permettent d’aborder la question de l’alimentation que de façon partielle et fragmentée. Une compétence alimentation fait-elle défaut dans le paysage institutionnel au vu d’enjeux qui vont au-delà de la sécurité et de la salubrité alimentaire (dont celui de l’approvisionnement de la population compte tenu du mitage des espaces agricoles, de l’impact du changement climatique ou encore d’une organisation logistique contrainte en milieu urbain) ? Une chose est sûre : il manque un cadre de coordination entre les différents acteurs institutionnels, pour plus de lisibilité et d’efficacité des politiques publiques en ce domaine.

Les nouvelles perspectives d’actions en termes d’alimentation

Les intérêts privés menacent la hiérarchie des normes

La mise en place, demain, peut-être, de « forums de coopération réglementaire » dans le cadre du Traité transatlantique de libre-échange (Tafta) - qui pourrait lier l’Union européenne et les États-Unis - ou du Ceta - entre l’Union européenne et le Canada -, doit nous interroger. Il est question, en effet, de mobiliser des représentants commerciaux, non élus, par groupes de travail sectoriels et de les consulter, ab initio, selon le mécanisme américain de notice and comment, sur les évolutions normatives à venir qu’envisagerait l’Union européenne. Ces groupes privés, dont l’objectif premier est la défense de leurs intérêts économiques propres, auront-ils demain, même indirectement, un pouvoir de corédaction, voire une force – économique, même si non juridique – de véto ? La voix des lobbies, hors réglementation et hors pyramide des normes, pourra-t-elle demain empêcher les institutions européennes d’étudier, démocratiquement les évolutions réglementaires souhaitées par la majorité des populations de l’Union européenne ? Sans compter qu’une justice parallèle, menée par des arbitres privés, serait amenée à se substituer à nos juridictions étatiques. Ces textes, s’ils sont adoptés, feront évoluer, hors du cadre classique, la légitimité et la force obligatoire des normes qui gouvernent notre droit de l’alimentation27 [Raybaud-Turrillo, 2001].
Plus généralement, on assiste, depuis quelques décennies, au développement d’une réglementation privée, ou régulation, en matière alimentaire, qui suscite la réflexion [Delmas-Marty , 1998].

Les initiatives locales bousculent les autorités établies

La société civile, qui paraît de plus en plus soucieuse de son alimentation, peut exercer un contrôle citoyen sur les actes des collectivités, voire accompagner la conduite des affaires locales. « On peut même dire que le droit positif rend désormais possible la mise en place de contre-pouvoirs au profit des citoyens, agissant seuls ou dans un cadre associatif. » [Ferstenbert, Priet, Quilichini, 2016]. L’exemple de la restauration collective en France est révélateur : hors du cadre purement technique de la gestion des cantines, les décisions locales, municipales, d’instaurer des cantines au moins partiellement bio se multiplient et sont fortement médiatisées. Le gouvernement français l’entend et affirme que « l’essence du Programme national pour l’alimentation (PNA) est de s'appuyer sur un partenariat avec les collectivités territoriales, le monde associatif, les organismes institutionnels et les acteurs privés pour encourager les initiatives relatives aux enjeux sanitaires, socio-économiques et environnementaux de l'alimentation » [ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt, 30 sept. 2016] et le financement associé est d’envergure.
Le citoyen a droit à obtenir communication des principales décisions prises par les collectivités territoriales28, les associations peuvent, sous conditions, contester des décisions locales au nom de la défense collective de leurs membres, des enquêtes publiques préalables sont rendues obligatoires en matière, par exemple et pour ce qui nous intéresse ici, de définition de périmètres de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN), de plans régionaux de prévention et de gestion des déchets, etc.
Au final, savoir « qui fait quoi » en matière alimentaire, identifier comment s’imbriquent exactement les différents niveaux intéressés (monde, Union européenne, législateur, exécutif, territoires, citoyens, industries, etc.) reste bien complexe. L’absence de hiérarchie entre les normes de même niveau mais de branches différentes (santé, aide sociale, agriculture, sols, eau, nutrition, etc.), cumulée à l’absence de compétences identifiées dans le domaine alimentaire, rend l’enchevêtrement plus illisible encore. Mais il est sûr que les citoyens peuvent agir au niveau local pour influer sur les politiques publiques.

Florence Arnaud est maître de conférences en droit privé, université Paris-Sud, Paris-Saclay, et membre du Centre d’études et de recherche en droit de l’immatériel (Cerdi)
Alexandra Cocquière, juriste en droit public, IAU îdF

1.  Juriste austro-américain dont les écrits marquants datent du XXe siècle.
2.  Art. 10 du préambule de la Constitution du 27 oct. 1946.
3.  Art. 11 du préambule de la Constitution du 27 oct. 1946.
4.  Art. 1er de la Charte de l’environnement de 2004, qui a valeur constitutionnelle.
5.  Art. 1er de la Constitution du 4 oct. 1958.
6.  Elles se déclinent ensuite en mesures concrètes au niveau national. Pour la France, elles relèvent du ministère des Familles, de l’Enfance et des Droits des femmes.
7.  « Sardina et sardinops : le droit de la sardinologie », J.-P. Branlard, in La table et le droit, LexisNexis 2014, propose une belle illustration de cohabitation entre normes de l’OMC et normes de l’UE, par exemple.
8.  Voir www.fao.org/fao-who-codexalimentarius/standards/fr/
9.  Notamment du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 oct. 2011.
10.  Art. 9, 2 CEDH. Voir également Conseil d’État, 25 février 2015, n° 375724, qui constate la conformité de l’art. 9 du règlement type des établissements pénitentiaires annexé à l’art. R. 57-6-18 du code de procédure pénale comme compatibles avec l’art. 9 CEDH, ainsi que Conseil d’État, 16 juillet 2014, n° 377145.
11.  CEDH, 27 juin 2000, Cha’are Shalom Ve Tsedek c. France, n°27417/95 (alimentation halal) ; CEDH 7 déc. 2010 (alimentation végétarienne), sur le fondement de l’art. 9, 1 de la Convention dite EDH. Voir aussi Pacte international relatif aux droits civils et politiques, Art. 18, 1.
12.  CEDH 7 déc. 2010, n° 18429/06, Jakóbski c. Pologne. La CEDH considère que la Pologne n’a pas pesé de manière équitable les intérêts en présence en refusant à un détenu bouddhiste une alimentation végétarienne.
13.  À l’image du décret n° 2015-447 du 17 avril 2015 relatif à l’information des consommateurs, qui complète, pour la France, en matière d’allergènes et de denrées alimentaires non préemballées, le règlement européen n° 1169/2011 précité, par exemple.
14.  Voir par exemple le décret n° 2016-1137 du 19 août 2016 relatif à l’indication de l’origine du lait, et du lait et des viandes utilisés en tant qu’ingrédient.
15.  Art. L. 1 Code rural.
16.  Dans le cadre de la loi Hôpital, Patients, Santé et Territoires du 21 juillet 2009, dite « loi HPST ».
17.  Rappelons que chaque collectivité et chaque intercommunalité, d’une façon générale, ne peut intervenir que dans le cadre des compétences définies par la loi. Ce « bornage » des interventions des unes et des autres a vocation notamment à garantir la libre administration des collectivités territoriales et la non-tutelle d’une collectivité sur une autre qui sont des principes ancrés dans la Constitution.
18.  Un tableau synthétique des compétences et leur répartition entre communes ou EPCI, départements, régions et État est proposé au 31 août 2015 : www.collectivites-locales.gouv.fr/files/files/Annexe_1_Tableau_des_competences_Communes___Departements___Regions_14012016.pdf
19.  L’enjeu, selon le schéma, est de « nourrir 11,5 millions de Franciliens de façon qualitative, diversifiée et financièrement accessible, [qui] interroge directement leur vie quotidienne et leur santé, mais aussi les politiques de maîtrise et de valorisation des espaces agricoles et des filières agroalimentaires » (fascicule 2, DPSO, p. 7).
20.  Voir la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
21.  Voir l’arrêté du 21 décembre 2009 relatif aux règles sanitaires applicables aux activités de commerce de détail, d'entreposage et de transport de produits d'origine animale et denrées alimentaires en contenant.
22.  Voir Art. L. 230-5 et D. 230-25 C. rural et de la pêche maritime. Les territoires académiques, c’est-à-dire les établissements scolaires, ont également une part de responsabilité alimentaire : www.education.gouv.fr/pid25535/bulletin_officiel.html.
23.  Notamment dans le cadre de l’élaboration des schémas régionaux de développement économique, d'innovation et d'internationalisation, prévus par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la république (NOTRe) du 7 août 2015.
24.  La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (Maptam) prévoit que l’État « confie aux régions ou, le cas échéant, pour des programmes opérationnels interrégionaux, à des groupements d'intérêt public mis en place par plusieurs régions, à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d'autorité de gestion, soit par délégation de gestion ».
25.  Voir Fonds européen agricole pour le développement rural. Règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 déc. 2013.
26.  Le périmètre d’une métropole au sens établissement public de coopération intercommunale ne correspondant pas nécessairement à celui de la métropole au fonctionnement généralement plus vaste.
27.  On pourra rapprocher ce mouvement de celui qui affecte les normes comptables.
28.  Voir par exemple l’arrêté de la préfecture de Gironde du 27 avril 2016 sur les épandages de pesticides dans le Bordelais, publié suite à une consultation du public.

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