Dégrèvement de la taxe d’habitation aujourd’hui, refonte de la fiscalité locale demain ?

Chronique du Grand Paris n° 11

18 janvier 2018ContactMartin Wolf

La suppression progressive de la taxe d’habitation (TH) devrait avoir des conséquences majeures sur les marges de manœuvre financières du bloc communal (communes et intercommunalités), dont elle constitue la principale ressource fiscale. L’article 5 de la loi de finances pour 2018 modifie en effet le fonctionnement de la TH en introduisant une exonération progressive pour 80 % des contribuables d’ici 2020. Cette réforme ne serait qu’un coup de semonce, puisqu’à l’issue de cette période, le gouvernement a annoncé son intention de la supprimer pour l’ensemble des contribuables.

En Île-de-France, le produit de la TH représente 4,4 milliards € en 2016, soit 358 €/hab et 35 % des ressources fiscales du bloc communal. Marquée par des inégalités de répartition, celles-ci sont cependant en partie compensées par l’existence d’un pouvoir de taux. Afin de l’adapter à ce nouveau contexte, quelles sont les pistes d’évolution de la fiscalité locale ?

Une réforme qui favorise les contribuables aux dépens du bloc communal

À partir de 2018, 80 % des ménages les moins aisés seront progressivement dispensés du paiement de la TH. Sont concernés les foyers dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 27 000 € pour une part et 43 000 € pour un couple, plus 6 000 € supplémentaires par enfant. Cette exonération sera pleinement effective au bout de trois ans : 30 % en 2018, 65 % en 2019, puis 100 % en 2020. Au-delà, plus aucun contribuable ne paierait de TH. Cette évolution ne constitue pas pour autant une révolution, puisque à l’échelle nationale près de 40 % des contribuables ne s’acquittent que de faibles montants de TH en 2017, 15 % en sont même totalement exonérés.

Si les élus locaux craignaient que la compensation financière de la TH prenne la forme d’une dotation de compensation à la pérennité incertaine, l’État a finalement retenu le principe du dégrèvement. L’État se substituant au contribuable, le dégrèvement prend en compte l’évolution démographique et des bases locatives, mais pas les évolutions de taux décidées par les élus locaux. Le dégrèvement s’effectuera donc dans la limite des taux de TH appliqués en 2017. Les hausses de taux décidées à partir de 2018 seront supportées par les contribuables des communes concernées. Si le gouvernement a précisé que l’ensemble du bloc communal conservera un pouvoir de taux au-delà des montants dégrevés par l’État, les élus devraient être réticents à instaurer des taux additionnels qui contraindraient des ménages préalablement exonérés par cette réforme à s’acquitter à nouveau de la TH.

L’État versant le produit de la TH au bloc communal en lieu et place des contribuables locaux, c’est l’ensemble des contribuables français qui participera de fait au financement de ce dégrèvement. Cette réforme réduit ainsi les inégalités territoriales dans la contribution à l’impôt. Parmi les contribuables qui s’acquittaient de la TH jusqu’en 2017, ceux qui gagneront le plus de pouvoir d’achat habitent dans les territoires où les revenus sont faibles et les taux de TH élevés (c’est-à-dire là où les habitants payaient le plus de TH par rapport à leurs revenus), par exemple en Essonne et en Seine-Saint-Denis. Ceux qui en bénéficieront le moins résident notamment à Paris et dans les communes aisées des Hauts-de-Seine.

Du point de vue des communes, cette réforme pourrait avoir un effet négatif, notamment pour celles qui comptent le plus de contribuables modestes. Seules celles qui concentrent le plus de ménages parmi les 20 % les plus aisés conserveront en effet un réel pouvoir de taux sur la TH.

Le Conseil constitutionnel décide que la réforme respecte l’autonomie des collectivités territoriales

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 28 décembre 2017, a rejeté les arguments contenus dans la saisine des députés et sénateurs contre la loi de finances 2018. Parmi ceux-ci figurait notamment le respect de l’autonomie financière des collectivités territoriales.

Selon le Conseil constitutionnel, le principe constitutionnel de libre administration est respecté à travers la prise en compte des articles 72-2 de la Constitution et LO1114-2 du Code général des collectivités territoriales, qui disposent que les recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités doivent représenter une part déterminante de leurs ressources. Or un dégrèvement est considéré comme une ressource propre par le Conseil constitutionnel. Par ailleurs, l’autonomie des collectivités est respectée car le dégrèvement de la TH prend en compte les taux 2017 et respecte le caractère local de son assiette. Surtout, le bloc communal conserve son pouvoir de taux pour la part supérieure au taux 2017.

Néanmoins, le Conseil constitutionnel assortit sa décision d’une « clause de revoyure » afin que le  projet de loi de finance 2020 s’assure que la part des ressources propres des collectivités territoriales ne diminue pas au-delà des conditions prévues par l’article LO1114-3 du CGCT. Parmi celles-ci figure l’impossibilité que les ressources propres de chaque catégorie de collectivités soient inférieures à celles constatées en 2003.

Dégrèvement aujourd’hui, rabotage demain ?

Le Conseil constitutionnel élabore ses décisions à partir du droit applicable. La décision du 28 décembre 2017 ne prend donc pas en compte les craintes des élus quant à une future limitation du pouvoir de taux ou la mise en place d’une exonération en lieu et place du dégrèvement, voire à plus long terme la remise en cause du dégrèvement et son remplacement par une dotation de compensation. Au regard de l’histoire de la fiscalité locale, il est légitime de s’interroger sur le caractère pérenne de ce dégrèvement.

À titre d’exemple, la dotation globale de fonctionnement (DGF), principale composante des dotations de l’État versées aux collectivités, est historiquement issue d’un reversement, le versement représentatif de la taxe sur les salaires (VRTS), créé à la suite de la suppression d’une taxe locale sur les salaires. Or, la DGF a depuis été gelée, voire réduite, à de nombreuses reprises. Ces baisses sont à mettre en perspective avec l’évolution forcément dynamique de la fiscalité dont auraient pu bénéficier les collectivités en lieu et place de compensations dont les montants sont décidés par l’État.

De même, la dotation de compensation de la réforme de taxe professionnelle (DCRTP), initialement sanctuarisée, a été revue à la baisse pour les régions et départements en 2017. Celle du bloc communal devrait également baisser en 2018, principalement pour les communes aisées. Les craintes des élus peuvent donc être considérées comme fondées.

Les solutions envisagées pour garantir la pérennité de la décentralisation

La Mission préparatoire au pacte financier État-collectivité (mission Richard-Bur), qui a été créée par le gouvernement notamment pour proposer une refonte de la fiscalité locale, pourrait répondre aux appréhensions des élus. Deux pistes principales seraient actuellement envisagées.

La première, la plus « logique », consisterait à transférer le produit de la part départementale de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) au bloc communal. Les départements n’exerçant plus de compétences dans le domaine de l’aménagement suite à la loi NOTRe, le bloc communal est d’autant plus légitime à percevoir le produit de cette imposition foncière. En compensation, les départements se verraient attribuer une part d’une imposition sociale (CSG ou CRDS) afin de financer les dépenses sociales qui représentent une part conséquente de leurs budgets (RSA, APA). Néanmoins, le produit de la part départementale de la TFPB est inférieur à celui de la TH. En 2016 la TFPB perçue par les départements franciliens ne représente ainsi que 2,6 milliards €, soit à peine plus de la moitié du produit de la TH.

La seconde, la plus « juste », consisterait à remplacer la TH par une quote-part d’une imposition nationale, sur le modèle du remplacement de la DGF des régions par une part de TVA en 2018. En l’occurrence, une part de l’impôt sur le revenu se substituerait à la TH. Celui-ci présente l’avantage d’être progressif. Afin de limiter les inégalités de répartition, des mécanismes de péréquation seraient mis en place, ce qui ne contribuerait pas à la simplification espérée de la fiscalité locale. Cette solution pourrait être celle actuellement privilégiée par l’exécutif.

Plus généralement, la Mission Richard-Bur pourrait œuvrer à une véritable rationalisation des ressources fiscales des collectivités. La fiscalité locale avec pouvoir de taux (CFE, TFB) serait progressivement fléchée vers le seul bloc communal, garantissant la flexibilité financière de l’échelon le plus opérationnel des collectivités territoriales. Les régions percevraient quant à elles les ressources les plus dynamiques (TVA, CVAE), mais sans pouvoir de taux, asseyant leur rôle stratégique dans la définition à long terme des politiques publiques locales.

Martin Wolf

Diplômé de Sciences Po en urbanisme et en affaires publiques, ses travaux portent sur l’évolution des finances locales, la gouvernance territoriale et leurs liens avec l’aménagement du territoire. Il a notamment contribué à l’étude Une nouvelle organisation territoriale pour le Grand Paris.

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