Métropole du Grand Paris et EPT : le statu quo politique prolongé

Chronique du Grand Paris n° 12

10 janvier 2019ContactMartin Wolf

Dans le cadre du projet de loi de finances 2019, le Parlement a accordé aux établissements publics territoriaux (EPT) la prolongation d’un an du reversement d’une partie de la dotation d’intercommunalité par la Métropole du Grand Paris (MGP). Cette décision traduit la volonté politique de ne pas choisir pour l’instant entre les deux échelons.

Quelque 55 M€, c’est le montant que la MGP devait cesser de reverser aux EPT à partir de 2019. Il correspond à une part de la dotation d’intercommunalité versée par l’État à la MGP. Le schéma financier issu de la loi NOTRe, qui repose sur le principe de la neutralité budgétaire, contraignait la MGP à reverser cette fraction aux EPT, mais seulement les trois premières années. 
Face à la volonté de la MGP de conserver cette somme à l’avenir et malgré un voeu du conseil métropolitain appelant à maintenir les ressources des EPT, les présidents de ces derniers ont constitué une « alliance des territoires ». Cette passe d’armes a pris des allures de lutte mortifère entre deux échelons aux modèles de financement imbriqués et précaires. 
Les amendements adoptés par les députés dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) 2019 aboutissent à des ajustements mineurs : les EPT continuent à percevoir ces 55 M€ pendant un an. En contrepartie, cette même année, la MGP ne transférera pas aux 12 territoires une part du produit qu’elle perçoit sur la croissance de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Ce statu quo ne fait que rendre plus inéluctable une remise à plat de l’ensemble de la gouvernance métropolitaine dans les années à venir.
 

Un montant en apparence faible, mais vital pour la MGP

La situation financière de la MGP aurait pu être critique en 2018. Plusieurs de ses recettes sont en baisse, notamment la dotation globale de fonctionnement (DGF) (-26,5 M€) dont elle assume seule le recul depuis 2016, mais également la CVAE (-20 M€). Néanmoins, le montant de cette dernière en 2018 reste supérieur de 38 M€ à celui perçu par la MGP en 2016, sa première année d’existence, ce qui préserve son équilibre financier.
L’épargne brute représente la différence entre les recettes et les dépenses de fonctionnement. Cet indicateur de bonne santé financière et de capacité à investir s’établissait, pour la MGP, à 70,2 M€ en 2016, puis a diminué de moitié en 2017. En 2018, elle ne s’élève plus qu’à 5 M€. La MGP a mobilisé des sommes non dépensées l’année précédente afin de préserver quelques marges de manœuvre. En dépit de ressources limitées, la MGP n’engage pas la totalité de ses dépenses budgétées, comme le montre ci-après la sous-utilisation du fonds d’investissement métropolitain (FIM).

En incluant les reports de l’exercice 2017 (54,6 M€ en section de fonctionnement et 28 M€ en section d’investissement) et en soustrayant les dépenses de fonctionnement propres de la MGP (29,4 M€), sa marge de manœuvre financière conjoncturelle s’élève finalement à 87 M€ pour 2018. Conformément au choix de ne pas recourir à l’emprunt, ce montant représente l’investissement potentiel pour 2018. Malgré un exercice contraint, ce montant est ainsi en hausse par rapport aux exercices précédents (12,5 €/hab contre 5 €/hab en 2017). 
Capter les 55 M€ de dotation d’intercommunalité permettrait néanmoins à la MGP de doubler ses marges de manœuvre. Plus qu’une absolue nécessité financière, à ce stade de son existence récente, la revendication de cette manne est la marque d’une affirmation politique de la MGP dans une construction institutionnelle en cours. 

La dotation d’intercommunalité, garante de l’épargne brute des EPT

Au sein des EPT, la dotation d’intercommunalité représente en moyenne 3 % des recettes de fonctionnement. Elle est proportionnelle au développement de l’intercommunalité au sein de chacun de ces territoires avant leur création en 2016. Si ces montants semblent peu élevés, il est nécessaire de les mettre en perspective avec la réalité des dépenses contraintes des EPT. 
En effet, à partir de l’étude des budgets de trois EPT aux profils variés, il apparaît que la suppression du reversement de la dotation d’intercommunalité se répercuterait immédiatement sur leur épargne brute et donc leur capacité à investir. L’un d’entre eux a repris l’intégralité du périmètre d’un EPCI à fiscalité propre préexistant (Est Ensemble), un autre comptait plusieurs intercommunalités déjà structurées avant 2016 (Grand-Orly Seine Bièvre) et le dernier était, avant cette date, constitué majoritairement de communes isolées (Grand Paris Grand Est). La dotation d’intercommunalité reversée par la MGP représente 57 % de l’épargne brute de Grand Paris Grand Est, 72 % de Grand-Orly Seine Bièvre et jusqu’à 85 % pour Est Ensemble.
Alors que la loi NOTRe prévoit que la croissance de la cotisation foncière des entreprises (CFE) bénéficie à la seule MGP en 2021, les EPT verraient alors leurs marges de manœuvre financières encore plus réduites. Ils y perdraient en outre leur pouvoir de taux et donc leur capacité à s’adapter aux aléas financiers. 

Des ajustements à la marge pour préserver le statut quo politique

Face à la fronde des EPT, l’Assemblée nationale a prolongé d’un an le reversement de la part de dotation d’intercommunalité de la MGP aux EPT. En contrepartie, la dotation de soutien à l’investissement territorial (DSIT), qui transfère entre 30 % et 50 % de la croissance de la CVAE perçue par la MGP aux territoires, est supprimée en 2019. Malgré la volonté du Sénat d’aller plus loin dans la préservation du statut quo en rétablissant la DSIT, les députés ont confirmé en deuxième lecture sa suppression.
Le gouvernement n’a pas saisi cette occasion pour apporter une réponse à une autre revendication portée par les élus métropolitains. La dotation d’intercommunalité perçue par la MGP (20 €/hab, dont elle ne conserve que 11,5 €/hab après reversement aux EPT) est aujourd’hui inférieure à celle des autres métropoles françaises (60 €/hab). Relever ce seuil de 10 €/hab permettrait d’apporter à la MGP une ressource équivalente à la part de dotation d’intercommunalité qu’elle reverse aujourd’hui aux EPT tout en préservant les budgets de ces derniers. Dans un contexte de stabilité globale de la DGF, cela contraindrait cependant l’État à diminuer les dotations d’autres collectivités ou EPCI.

Une victoire en demi-teinte pour les EPT et une ambition mise à mal pour la MGP

En apparence, les EPT n’ont obtenu qu’un sursis d’un an qui les rapproche dangereusement du couperet de 2021, date à laquelle ils exerceront de nombreuses compétences tout en étant privés de toute véritable autonomie fiscale.
Dans le même temps, la perte de la DSIT, bien que celle-ci soit limitée en volume (nulle en 2018, 13,9 M€ en 2017, 1,3 M€ en 2016), constitue peut-être, plus qu’une perte financière pour les EPT, un coup porté à la fonction redistributive de la MGP. Celle-ci n’a pas obtenu la responsabilité supra-territoriale que lui aurait conféré la possibilité de reverser elle-même la dotation d’intercommunalité aux EPT selon des critères financiers et politiques qu’elle aurait définis. 
Alors que l’année 2018 aurait pu marquer l’affirmation de l’intérêt métropolitain et le lancement d’un mouvement de transfert de compétences communales vers la MGP, ceux-ci demeurent limités. Selon les premiers éléments issus de la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT), seuls 5,2 M€ ont été transférés pour financer ces mutualisations à l’échelle métropolitaine. 
Déjà « perdante » car elle doit assumer seule les baisses de la dotation de compensation ou de la fiscalité économique, la MGP l’est à nouveau dans l’arbitrage sur le niveau légitime à percevoir la dotation d’intercommunalité. 
S’il semble ne pas avoir tranché entre MGP et EPT, en tout état de cause l’exécutif national a souhaité maintenir des financements pour les seconds qui exercent des compétences incontournables de services publics directs à la population. Dans le même temps, il n’a pas manifesté de volonté de dégager les ressources nouvelles nécessaires au plein développement de l’ambition métropolitaine. À cette aune, les décisions futures pourraient apparaître moins comme la quadrature du cercle que comme la définition de priorités entre deux conceptions de l’action locale en Île-de-France.

Martin Wolf

Diplômé de Sciences Po en urbanisme et en affaires publiques, ses travaux portent sur l’évolution des finances locales, la gouvernance territoriale et leurs liens avec l’aménagement du territoire. Il a notamment contribué à l’étude Une nouvelle organisation territoriale pour le Grand Paris.

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