Grand Paris : ce que nous disent les autres métropoles du monde

Chronique du Grand Paris n° 10

14 décembre 2017ContactLéo Fauconnet

Qui gouverne les métropoles dans le monde ? Les villes, les régions, les États, les entreprises… voire un peu tous ces acteurs à la fois.

En 2003, dans son ouvrage désormais célèbre, « Le retour des villes européennes », Patrick Le Galès défendait la thèse d’une tendance continentale à la montée en puissance des villes comme « acteurs collectifs » capables de s’organiser pour répondre aux transformations sociales et économiques. En France, c’est même plus spécifiquement le pouvoir municipal qui se revendique désormais comme légitime pour prendre en charge la dynamique de métropolisation (cf. chronique n° 7).

Est-ce une tendance observée dans les grandes métropoles mondiales, en tous cas dans celles où existe une organisation démocratique décentralisée ? À défaut de réponse univoque, la comparaison internationale donne des repères pour mieux caractériser les options qui s’ouvrent pour le Grand Paris, au moment de préciser son architecture institutionnelle.

De l'art difficile de la comparaison internationale

Disons-le tout net, l’étude des différents exemples d’administrations métropolitaines ne renseigne pas sur la pertinence des modes de gouvernement qui y sont attachés. La géographie et l’histoire ont abouti, partout, à des situations singulières et non reproductibles.

Surtout, les termes de la comparaison sont difficiles à établir. Qu’est-ce qu’une aire métropolitaine fonctionnelle ? Quel est l’acteur réellement dominant dans la prise en charge de l’intérêt métropolitain ? De ce fait, la comparaison des périmètres des institutions métropolitaines est complexe. Tout au plus peut-on dire que l’intégration institutionnelle se fait rarement à la bonne échelle. En témoigne le cas de Londres où l’entité expressément métropolitaine, l’Autorité du Grand Londres (Greater London Authority), intervient sur à peine la moitié de l’aire métropolitaine de la capitale britannique (cf. schémas ci-dessous).

Autre question : comment évaluer la capacité des différents modèles à prendre en charge les enjeux métropolitains, qu’ils soient sociaux, économiques ou environnementaux ? C’était l’interrogation des cinq auteurs de « Struggling Giants », l’exercice à ce jour le plus abouti de comparaison des cas de Londres, New-York, Paris et Tokyo. Ils montrent que les modèles purs des sciences politiques et économiques – le gouvernement métropolitain intégré ou, au contraire, le marché concurrentiel entre acteurs fragmentés mais égaux dans leurs ressources – sont introuvables. Dans toutes les situations réelles, la « norme » serait plutôt « l’ajustement pragmatique » entres des « gouvernements en patchwork » (traductions de l’auteur) qui savent coopérer pour créer des outils de prise en charge de telle ou telle politique d’intérêt métropolitain.

Des villes métropoles…

N’existe-t-il pour autant aucune situation dans le monde qui serait un tant soit peu comparable avec le dispositif inventé pour le Grand Paris ?

Nos plus proches cousins semblent être les italiens. En tous cas, la Ville métropolitaine de Rome Capitale (Città metropolitana di Roma Capitale – 4,3 M. hab., 5 400 km²) a été expressément créée pour coordonner à grande échelle l’action des 121 communes de son périmètre. L’intégration a néanmoins été poussée plus loin qu’à Paris puisque le maire de Rome est automatiquement celui de la Ville métropolitaine, celle-ci ayant, de surcroit entraîné la disparition de l’ancienne province (équivalent du département en France).

Le modèle de Londres est encore plus poussé en matière de souveraineté de l’entité métropolitaine. Si l’Autorité du Grand Londres (8,6 M. hab., 1 600 km²) doit coopérer avec les 32 arrondissements (boroughs) – ainsi que la City, l’État central, les intérêts privés... – sa logique institutionnelle n’est pas « intercommunale ». Son maire est élu au suffrage universel direct par les citoyens (Grand)-Londoniens.

Dans beaucoup d’autres situations, aucun acteur n’est expressément identifié comme ayant en charge l’intérêt métropolitain. Par exemple, dans le cas new-yorkais c’est un pouvoir purement municipal qui s’exerce sur le cœur de la métropole (City of New-York – 8,4 M. hab., 1 200 km²) avec un Maire qui dispose de compétences très larges et exclusives ; les présidents des cinq arrondissements (boroughs) n’ont une fonction que consultative. Mais la coopération métropolitaine doit s’organiser à une échelle beaucoup plus large, comprenant (pour partie) trois États fédérés américains (ceux de New-York, du New-Jersey et du Connecticut).

…ou des régions métropolitaines

Malgré la dimension essentiellement multi-acteurs des espaces métropolitains, dans de nombreux territoires ce sont les entités régionales – ce que les politistes appellent le niveau meso – qui organisent le jeu.

C’est naturellement le cas dans les systèmes fédéraux, en particulier en Amérique latine. Que ce soit à Mexico (Ciudad de México – 8,9 M. hab., 1 500 km²) ou à Buenos Aires (Ciudad de Buenos Aires – 3,1 M. hab., 200 km²) les métropoles-capitales constituent des entités fédérées de la Nation. On y rencontre, à une échelle plus locale, des arrondissements (quartiers, communes …) qui constituent le pouvoir municipal. Elles doivent coopérer avec d’autres entités, notamment les États voisins sur lesquels débordent largement leurs aires métropolitaines.

La situation est comparable dans les régimes fédéraux ou quasi-fédéraux européens. La ville de Berlin (Stadt Berlin – 3,5 M. hab., 900 km²) est un Land de la République fédérale dont l’aire métropolitaine s’étend sur un deuxième Land périphérique, celui de de Brandebourg. Mieux, à Madrid, la Communauté autonome (Comunidad de Madrid – 6,4 M. hab., 8 000 km²) permet une prise en charge des politiques métropolitaines (transport, infrastructures, développement économique...) à une échelle plus pertinente que celle de la municipalité de Madrid.

À cela s’ajoute la montée en puissance de modèles de gouvernance relevant du « nouveau régionalisme ». Ici, le niveau régional existe, avant tout, comme espace, à la fois de conception des politiques métropolitaines et de définition des modalités collectives de leur mise en œuvre par une pluralité d’acteurs. À Bologne, malgré l’existence de la Ville métropolitaine (sur le même modèle qu’à Rome) la gouvernance métropolitaine est expressément portée par la Région d’Émilie-Romagne, qui structure les politiques communes entre et avec le réseau de villes qui irrigue son territoire (4,4 M. hab., 22 400 km²). À Hambourg, l’organisation est beaucoup plus informelle. Comme dans la plupart des régions métropolitaines allemandes, la structure de coopération (Europäische Metropolregion Hamburg – 5,3 M. hab, 28 500 km²) ne constitue pas une entité souveraine s’ajoutant aux municipalités et aux Lander ; elle offre un lieu de représentation pour les différentes collectivités, et même pour la sphère privée, sur le principe du volontariat et avec un pilotage pluraliste.

En fin de compte, le modèle le plus hybride est celui de Tokyo, où le pouvoir se situe à mi-chemin entre les niveaux municipal et régional. La métropole y est principalement administrée par la préfecture de Tokyo (Tokyo Metropolitan Government – 13,6 M. hab., 2 200 km²). Celle-ci est dirigée par un gouverneur, à la fois représentant de l’État, élu par l’ensemble des citoyens de la préfecture métropolitaine de Tokyo et maire de la partie de celle-ci correspondant à l’ancienne ville de Tokyo.

Comment lire ce graphique ?
L’axe des abscisses distingue le niveau de l’entité qui organise ou domine l’action métropolitaine : pouvoir municipal ou régional. Le pouvoir régional est considéré comme plus affirmé dans les cas de régimes fédéraux ou quasi-fédéraux. L’axe des ordonnées identifie si cette entité, considérée comme en charge prioritairement de l’intérêt métropolitain, est pleinement souveraine ou, au contraire, est plutôt fédéraliste, tirant sa légitimité ou sa logique d’action des autres acteurs territoriaux.

Pour reprendre la classification opérée dans la chronique précédente (n°9), le modèle de MGP intégrée (intercommunalité) est clairement de nature municipale ; c’est une entité autonome, mais dont la légitimité procède de ses communes-membres. Encore plus dépendant institutionnellement de ses membres constitutifs, le modèle de la MGP fédéraliste (syndicat) se situe plus bas sur l’axe des ordonnées. Le modèle de la MGP régionale apparaît comme plus « souverainiste » : il repose sur une collectivité de plein-exercice en charge prioritairement de l’intérêt métropolitain.

 

À la lumière de cette typologie, la question qui se pose désormais au Grand Paris est donc moins de savoir où positionner le leadership de la métropole que de révéler les spécificités de l’écosystème métropolitain francilien pour en fédérer les nombreux acteurs.

Léo Fauconnet

Chef de la mission Gouvernance de l'IAU îdF, diplômé de Sciences Po, il a participé, au sein des services de la Région Île-de-France, à l'élaboration du Sdrif 2030 et a dirigé le service en charge des questions métropolitaines. Son expertise couvre le champ des mutations institutionnelles et de la gouvernance territoriale.

Pour aller plus loin

OCDE, Redefining “Urban”, A new way to measures metropolitan areas, 2012.

Patrick Le Galès, Le retour des villes européennes, Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, Presses de Sciences Po, 2003.

Paul Kantor, Christian Lefèvre, Asato Saito, H. V. Savitch, Andy Thornley, Struggling Giants, City-Region Governance in London, New York, Paris and Tokyo, University of Minnesota Press, 2012.

Christian Lefèvre, Modes de gouvernance de régions-capitales en Europe : Berlin, Londres, Madrid, Rome, IAU îdF, 2015.

Daniel Kübler, Gouvernance métropolitaine et démocratie en Europe de l’Ouest, Une perspective comparative, Papier présenté au colloque de l’Observatoire international des métropoles, Montréal, 2006.