Grand Paris : ce que nous disent les autres métropoles françaises

Chronique du Grand Paris n° 7

09 novembre 2017ContactLéo Fauconnet

Le traitement de la question métropolitaine en France est paradoxal. Comme dans d’autres pays, on assiste depuis plusieurs années à la recherche d’organisations institutionnelles spécifiques et intégrées pour maximiser l’avantage des grandes villes françaises dans la compétition économique. Dans le même temps, semble avoir été acté que ce « chantier métropolitain » était une composante de celui de la rationalisation de l’organisation communale du pays. La figure prise par la métropolisation se confond ainsi progressivement avec la dynamique intercommunale.

Cette approche à la fois par le haut et par le bas présente l’avantage d’une relative différenciation des organisations en fonction des contextes métropolitains. Elle est néanmoins conditionnée par les réalités territoriales existantes et notamment par les caractéristiques singulières des « cellules de base » que sont les communes. En la matière, la comparaison entre la Métropole du Grand Paris (MGP) et ses 14 homologues françaises* donne à voir des singularités qui gagneraient à être considérées dans le débat politique en cours.

* On a ici étudié les 15 métropoles existantes au 1er janvier 2016. 7 autres sont en cours de mise en place en 2017. Sources des données démographiques : Insee 2014.

Une spécificité évidente : le poids démographique

La MGP est, de loin, la plus grande métropole française, c’est une évidence. Néanmoins, ce constat s’applique bien plus à sa démographie qu’à son territoire.

Avec près de 7 M d’habitants elle accueille une population 10 fois plus importante que la moyenne des autres métropoles, qui est de 693 129 habitants. En revanche, sa superficie ne la distingue pas particulièrement. Avec 814 km², elle figure bien dans le peloton de tête des grands EPCI français, mais ne se détache pas de l’étendue moyenne de ceux-ci, qui est de 744 km². De ce point de vue, la Métropole Aix-Marseille Provence (3 149 km²) et la Métropole Nice Côte d’Azur (1 466 km²) sont bien plus atypiques.

En croisant ces deux données, il s’avère donc que la principale particularité morphologique de la MGP réside dans sa très forte densité : 8 558 habitants par km² contre une moyenne de 1 203 habitants par km² chez ses homologues. Comment est-ce que cela se traduit du point de vue territorial ?

La MGP : beaucoup de communes… très peuplées

La superficie relativement comparable de la MGP avec les autres métropoles françaises pourrait faire croire à une organisation communale similaire et donc des modèles de gouvernement intercommunal potentiellement analogues. Ce serait ignorer l’absence de corrélation entre étendue territoriale de l’EPCI et nombre de communes-membres. En effet, la MGP est de loin celle qui rassemble le plus grand nombre de communes, avec 131 membres contre une moyenne de 45 dans les autres métropoles. La Métropole Aix-Marseille Provence, avec une superficie près de 4 fois plus importante que celle de la MGP comprend pourtant 30 % de communes en moins (92). Cela révèle-t-il un poids beaucoup plus marqué de la ville-centre dans le cas parisien, c’est-à-dire un cœur très dense qui opèrerait une concentration importante de population sur un territoire réduit ? La réponse est non.

Au contraire, ce sont dans les cas de nos deux métropoles les plus étendues que l’on trouve également le rapport le plus disproportionné entre la ville-centre et les autres communes : Nice est 85 fois plus peuplée que la moyenne des autres communes de sa métropole ; Marseille, 78 fois. À l’autre extrémité du spectre, des villes comme Bordeaux, Nancy, Brest ou Rouen accueillent tout de même entre 13 et 20 fois plus d’habitants que la moyenne des autres membres de leurs intercommunalités. Avec un rapport de 60, le poids de Paris comparé à ses voisines de proche banlieue est très important mais en rien atypique dans le paysage des métropoles françaises.

La véritable particularité territoriale de la MGP réside, en réalité, dans l’importance du poids démographique de la grande majorité de ses communes.

En effet, avec 86 communes dans ce cas, la MGP compte 2/3 de ses membres qui accueillent entre 20 000 et 100 000 habitants. À côté de cela, les métropoles de Bordeaux, Lyon, Lille et Aix-Marseille regroupent chacune à peine une dizaine de communes comptant plus de 20 000 résidents. Et dans toutes les métropoles de « province » (à part Brest qui est atypique de ce point de vue) la strate majoritaire est celle des communes comptant entre 1 000 et 10 000 habitants ; dans le cas de la MGP, cette strate concerne tout juste 10 % des membres.

Cette réalité se traduit par une donnée évidente : la taille moyenne des communes. Sans compter Paris, celles de la MGP accueillent chacune, en moyenne, près de 37 000 habitants. C’est près de 2 fois plus que dans le cas de la métropole de Bordeaux dont les communes « périphériques » présentent pourtant la deuxième moyenne la plus élevée.

Beaucoup de communes et surtout des communes très peuplées, voici la véritable spécificité territoriale de la MGP.

Il y a ici de quoi questionner le schéma intercommunal classique des agglomérations des grandes villes, les « Gargantua » décrits par Philippe Estèbe (2008), qui allient au déséquilibre entre ville-centre et communes périphériques une taille modeste de ces dernières. Quel modèle de gouvernement construire pour une métropole constituée d’autant de « cellules de base » et dont les moyens (politiques, techniques, financiers) de chacune sont déjà importants ? Telle est probablement l’une des justifications d’une organisation à plusieurs échelles, qui permette le recours à la solution intercommunale au niveau des territoires infra-métropolitains, ou du « local métropolitain » comme l’appelle Daniel Béhar (2010).

Échelle métropolitaine et échelle régionale : quelle distinction dans le cas grand-parisien ?

Mais alors, qu’en est-il du « global métropolitain » ? On l’a dit dans la précédente chronique, les enjeux métropolitains et les échelles qui les accompagnent sont multiples. La démarche comparative Métroscope, mise en place par la Fnau, a d’ailleurs montré que les dynamiques différaient entre les 15 métropoles françaises. Un indicateur peut néanmoins être mobilisé pour comparer les positionnements des EPCI dans leurs ensembles métropolitains fonctionnels : l’aire urbaine définie par l’Insee.

De ce point de vue, la MGP n’apparaît pas particulièrement atypique. Avec une population représentant 56 % de celle de l’aire urbaine de Paris, elle se trouve dans le même cas que trois autres métropoles (Nancy, Nice, Toulouse) où ce ratio est inférieur à 60 %. On trouve également sept autres métropoles qui accueillent moins de 70 % de la population de l’aire urbaine à laquelle elles appartiennent. À l’opposé du spectre, la Métropole européenne de Lille et la Métropole Aix-Marseille Provence présentent des configurations de bien plus grande adéquation entre espaces institutionnels et fonctionnels.

Là aussi, bien plus que dans sa situation spatiale, la spécificité de la MGP réside dans l’organisation territoriale préexistante : dans le fait qu’elle concentre la population à l’échelle régionale. Ses habitants constituent ainsi 58 % des Franciliens, là où les 14 autres métropoles accueillent en moyenne 13 % de la population des régions auxquelles elles appartiennent. Dans l’hypothèse, évoquée par le Président de la République, où le périmètre de la MGP serait étendu à tout ou partie des pôles stratégiques situés sur le pourtour de l’agglomération de Paris, la métropole pourrait aller jusqu’à englober près de 90% de la population régionale, et une part encore plus significative des emplois.

Dit d’un autre point de vue, l’autre spécificité territoriale à prendre en compte dans la réflexion métropolitaine grand-parisienne est bien celle-ci : une région pas comme les autres.

Léo Fauconnet

Chef de la mission Gouvernance de l'IAU îdF, diplômé de Sciences Po, il a participé, au sein des services de la Région Île-de-France, à l'élaboration du Sdrif 2030 et a dirigé le service en charge des questions métropolitaines. Son expertise couvre le champ des mutations institutionnelles et de la gouvernance territoriale.