Vers un contrôle accru de l’État sur les finances franciliennes

Chronique du Grand Paris n° 8

23 novembre 2017ContactMartin Wolf

Actuellement examiné par le Parlement, le projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022 contient plusieurs mesures susceptibles d’avoir une influence considérable sur la gestion des finances locales franciliennes. D’un côté, l’article 10 crée un processus de contractualisation entre l’État et les 319 plus grandes collectivités et EPCI français, dont l’objectif principal est de contenir la hausse de leurs dépenses de fonctionnement. De l’autre, l’article 24 définit un plafond d’endettement qui, s’il n’est pas respecté, entraînera à terme le règlement du budget par le préfet. S’inscrivant dans la lignée des recommandations de la Cour des comptes appelant à une réforme des concours financiers et des dotations de l’État, ces nouveaux dispositifs qui concernent un nombre important de collectivités en Île-de-France, pourraient aboutir à une tutelle étatique de fait sur les finances locales dans la région.

L’État contraint les grandes collectivités à réduire leurs dépenses de fonctionnement

Comment impliquer les collectivités dans la réduction des déficits publics tout en mettant un terme aux baisses unilatérales des dotations ? Le projet de loi répond en instaurant la limitation de la croissance des dépenses locales de fonctionnement à 1,2 % par an… inflation comprise ! Cette distinction de taille implique que, si la conjoncture économique se maintient au cours des prochaines années, cette croissance se révélerait d’abord un gel, puis une baisse des dépenses. Les prévisions du gouvernement estiment en effet que l’inflation s’établira à 1,1 % en 2018, 1,4 % en 2020, avant d’augmenter encore pour atteindre 1,75 % en 2022.
En cas de non-respect du plafond, des baisses de dotations ou des prélèvements sur fiscalité seraient appliqués aux contrevenants. Selon les estimations, la contribution des collectivités à l’effort de réduction du déficit public représenterait, grâce à ce dispositif, entre 13 et 21 Mds € d’ici la fin du quinquennat, sur un total de 50 Mds € d’économies pour l’ensemble des administrations publiques. Cela représente une part plus que proportionnelle à leur poids dans la dépense publique qui s’élève à 20 %.

Des « pactes girondins » entre l’État et les plus grandes collectivités

Pour parvenir à limiter cette hausse des dépenses de fonctionnement, l’État compte établir des contrats avec 319 des plus grandes collectivités et groupements, qui représentent 66 % de la dépense publique locale. Ceux-ci comprennent les régions, les départements, les EPCI de plus de 150 000 habitants et les communes de plus de 50 000 habitants. Des communes et EPCI volontaires pourront s’y ajouter. Ces contrats devront préciser les engagements des collectivités et de l’État. En cas de refus de contractualisation, le plafond de 1,2 % de hausse des dépenses de fonctionnement s’appliquera unilatéralement, sans possibilité de négociation.
En Île-de-France, 64 collectivités et intercommunalités sont concernées : la Région, 7 départements, la Ville de Paris, la Métropole du Grand Paris, 14 EPCI et 40 communes.

Définition d’un plafond d’endettement : vers une mise sous tutelle des collectivités ?

En matière de gestion financière, l’autonomie des collectivités est déjà limitée par la règle d’or budgétaire, qui impose que l’emprunt ne couvre que la section d’investissement. À partir de 2019, l’État souhaite y ajouter un objectif de désendettement. Celui-ci repose sur le rapport entre la capacité d’autofinancement, c’est-à-dire l’excédent des recettes réelles de fonctionnement sur les dépenses réelles de fonctionnement, et l’encours de la dette. Exprimé en années, il détermine le temps nécessaire pour que la capacité d’autofinancement actuelle permette de rembourser la dette. Le plafond de ce ratio variera entre 8 et 13 ans selon la taille et la nature des établissements et collectivités.
En Île-de-France, seraient soumis à ce critère de surveillance accrue les communes de plus de 10 000 habitants, les EPCI de plus de 50 000 habitants, les départements et la Région. Si le dispositif s’appliquait aujourd’hui, 3 départements et 6 intercommunalités dont l’endettement est significatif (cf. carte ci-dessous) pourraient être soumis à un contrôle accru. Ce constat devra être complété concernant le niveau communal.

En cas de dépassement du plafond, la collectivité devra déterminer une trajectoire de diminution du ratio d’endettement. Si elle n’est pas respectée, un mécanisme de saisine de la chambre régionale des comptes et de règlement du budget par le préfet est prévu. Dans un premier temps, les magistrats émettront des recommandations. Si celles-ci ne sont pas respectées par la collectivité, le préfet prendrait alors le contrôle du budget.
À travers ce mécanisme de désendettement, l’objectif est que la dette des collectivités représente environ 6 % de la dette publique à l’issue du quinquennat, contre 8,6 % aujourd’hui.

Favoriser l’investissement tout en plafonnant l’endettement : une politique paradoxale

Le gouvernement effectue un choix stratégique clair : privilégier l’investissement au détriment des dépenses de fonctionnement. Tirant les leçons de l’échec des baisses des dotations, qui ont contraint presque exclusivement l’investissement, il limite la hausse des dépenses de fonctionnement afin que les recettes non affectées soient transférées vers la section d’investissement.
Cependant, ce raisonnement ne tient pas compte de la réforme de la taxe d’habitation, qui ne semble devoir être que l’amorce d’une réforme plus large de la fiscalité locale et, potentiellement, d’une diminution des recettes fiscales des collectivités. Il ignore également les efforts récemment effectués par les collectivités, dont les dépenses de fonctionnement ont diminué de 0,2 % en 2016, principalement du fait des communes. En Île-de-France, les dépenses de fonctionnement de la Région sont celles qui ont le plus diminué, tandis que celles des départements et des communes ont eu tendance à se stabiliser.
Surtout, cette réforme contribuerait à limiter la capacité des collectivités à exercer leurs missions de service public. D’abord en contraignant leurs dépenses de personnel, mais pas uniquement. À titre d’exemple, les départements franciliens pourraient se trouver dans l’impasse, la part de la section de fonctionnement étant prépondérante dans leurs dépenses (notamment du fait des prestations sociales qu’ils dispensent obligatoirement, parmi lesquelles le RSA et l’APA).
Dans le même temps, la création d’un plafond d’endettement auquel les collectivités devront se conformer envoie un signal contraire. La capacité d’autofinancement des collectivités, déjà en hausse  de 4,5 % en 2016, permet en effet de financer l’investissement. L’État limite donc de fait leur capacité à investir en les contraignant à consacrer en premier lieu cet excédent au désendettement.
Ces réformes pourraient finalement produire des effets inverses à ceux initialement recherchés. C’est pourquoi le Sénat souhaite non seulement que le plafond de croissance annuelle des dépenses de fonctionnement soit porté à 1,9 %, mais également que la création du plafond d’endettement soit supprimée. De même, il milite pour que le système de sanctions, en cas de non-respect du plafond de croissance des dépenses de fonctionnement, soit complété d’une logique d’incitation : dans le cas où les objectifs seraient atteints les collectivités pourraient bénéficier d’un dispositif de soutien financier à l’investissement local.
Reste à savoir si l’État ira au bout de cette logique de rationalisation de l’organisation locale en Île-de-France à travers les annonces désormais imminentes, dont l’objectif serait à la fois d’affirmer la gouvernance métropolitaine et de simplifier le « millefeuille territorial ».

Martin Wolf

Diplômé de Sciences Po en urbanisme et en affaires publiques, ses travaux portent sur l’évolution des finances locales, la gouvernance territoriale et leurs liens avec l’aménagement du territoire. Il a notamment contribué à l’étude Une nouvelle organisation territoriale pour le Grand Paris.